PPPs als innovative Instrumente zur Realisierung von Infrastrukturvorhaben

Das aus dem angelsächsischen Wirtschaftsraum stammende PPP-Konzept stellt eine alternative Methode der Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturdienstleistungen dar und findet in den westeuropäischen Staaten in den letzten Jahren eine zunehmende Verbreitung. Die Grundidee des PPP-Konzepts im Allgemeinen ist die partnerschaftliche Erbringung öffentlicher Dienstleistungen durch Akteure des Staates und des privaten Sektors auf Basis einer langfristigen vertraglichen Vereinbarung. Hierbei kann sich die konkrete Ausgestaltung von PPP-Arrangements von Fall zu Fall unterscheiden. In einer der gebräuchlichsten Ausgestaltungsformen wird einem Partner aus der Privatwirtschaft die ganz heitliche Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung - bspw. die Bereitstellung eines öffentlichen Gebäudes - übertragen, wobei sich der private Partner für die Planung, die Errichtung, die Finanzierung und den langjährigen Betrieb der Infrastruktureinrichtung verantwortlich zeichnet. Im Unterschied dazu werden im Fall einer „konventionellen“ Bereitstellung einzelne Leistungen eines Infrastrukturvorhabens separat an unterschiedliche Vertragspartner vergeben oder durch die öffentliche Hand selbst durchgeführt. Obwohl keine einheitliche Definition des PPP-Begriffs existiert, weisen die meisten PPP-Modelle folgende Grundzüge auf:

  • Grundlage der Partnerschaft ist in der Regel eine langfristige vertragliche Vereinbarung zwischen Vertretern der öffentlichen Hand und des Privatsektors.
  • Es handelt sich um eine ganzheitliche Übertragung von Kernaufgaben (bspw. Planung, Bau,
  • Finanzierung, Betrieb) bei der Bereitstellung öffentlicher Infrastrukturdienstleistungen an einen einzelnen privatwirtschaftlichen Akteur.
  • Der private Partner wird über die gesamte Vertragslaufzeit für die erbrachte Leistung entgolten. Dies erfolgt entweder direkt durch die öffentliche Hand oder durch den letztendlichen Nutzer der Infrastrukturdienstleistung, wobei auch Kombinationen möglich sind.
  • Sowohl Verantwortung als auch Risiken bei der Infrastrukturbereitstellung werden zwischen der öffentlichen Hand und dem privaten Partner geteilt.
  • Bei Vertragsende geht das Eigentum an der physischen Infrastruktur in der Regel an die öffentliche Hand über.

Im Unterschied zur traditionellen Bereitstellung durch den Staat, welche in der Regel ebenfalls unter Beteiligung privatwirtschaftlicher Akteure erfolgt, handelt es sich im Falle eines Public-Private Partnerships nicht um den Erwerb einer speziellen Infrastruktureinrichtung durch den Staat, sondern vielmehr um den Erwerb eines durch den privaten Partner über einen längeren Zeitraum erstellten Bündels von Dienstleistungen. Im Gegensatz zur vollständigen Privatisierung obliegt im Falle eines PPP die Spezifizierung der Art und Weise, in der die Infrastrukturdienstleistung hinsichtlich der Qualität und der Quantität zu erbringen ist, weiterhin der öffentlichen Hand (Gewährleistungsverantwortung). Im Spektrum möglicher Arten der Bereitstellung von öffentlicher Infrastruktur bilden Public-Private Partnerships somit einen Mittelweg zwischen einer traditionellen Infrastrukturbereitstellung durch den Staat und der vollständigen Privatisierung, wobei der Staat weiterhin eine wichtige Kontrollfunktion ausübt.

Die häufigste Anwendung finden Public-Private Partnerships in den Bereichen des öffentlichen Hochbaus, der Verkehrsinfrastruktur sowie des Gesundheits- und Bildungswesens. Neben den benannten Anwendungsfeldern wird in den letzten Jahren zunehmend versucht, die potenziellen Vorteile des Konzepts auch für Bereiche, die nicht den „klassischen“ Infrastruktursektoren zugerechnet werden, zugänglich zu machen. Die nachstehende übersicht zeigt die häufigsten Anwendungsfelder verbunden mit den damit verfolgten Zielen einer kooperativen Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichem Bereich und privaten Akteuren auf, die sich mit Hilfe der o.g. drei Grundformen von PPP realisieren lassen:

übersicht: Ausgewählte PPP-Anwendungsfelder und Kooperationsziele

Anwendungsfeld

Kooperationsziele

öffentlicher Hochbau

Effiziente Bereitstellung und Nutzung öffentlicher Gebäude

Verkehrswesen

Verbesserung der Verkehrssituation

Gesundheitswesen

Effiziente Bereitstellung und Nutzung von Einrichtungen (z.B. Krankenhäuser)

Bildungswesen

Zusammenarbeit bei lokaler Beschäftigungsförderung
Bedarfsgerechtes Angebot von Qualifizierungsmöglichkeiten

Ver- und Entsorgung

Effiziente Gewährleistung von Qualität und Versorgungssicherheit

Umweltschutz

Beseitigung von Altlasten, Brachflächenrecycling (Flächenentwicklung)

Städtebau/Stadtentwicklung

Verbesserung des kommunalen Dienstleistungsangebots im Sinne eines Stadtmarketings bzw. eines City-Managements
Entwicklung von Handlungskonzepten für die Stadtentwicklung

IT-Infrastruktur/Breitband-Netze

Effiziente Bereitstellung und hohes Maß an regionaler Abdeckung (z.B. Internet)

Wirtschaftsförderung

Einbezug regionaler Unternehmen als Zielgruppe der Wirtschaftsförderung
Schaffung neuer Kontakte zwischen lokalen Wirtschaftakteuren
Standortmarketing
Verbesserung der kommunalen Handlungsmöglichkeiten

Forschung & Entwicklung (FuE)

Bewältigung des Strukturwandels
Technologietransfer und -förderung
Förderung von forschungs- bzw. technologiebasierten Ansiedlungen

Quelle: Roggencamp (1999), S. 41 sowie eigene Erweiterungen.

Die generelle Zielstellung solcher partnerschaftlicher Arrangements ist es, die Fähigkeiten der öffentlichen Hand und des privaten Sektors miteinander zu kombinieren und diese im Sinne einer dienstleistungsorientierten und langfristig effizienteren Infrastrukturbereitstellung einzusetzen.14 Dabei gehen die allgemein anerkannten Vorteile, die Public-Private Partnerships im Vergleich zur konventionellen Bereitstellung von Infrastruktur bieten können, über den oftmals hervorgehobenen Zugang zu privaten Investitionsmitteln weit hinaus.

So benennt etwa die Europäische Kommission in ihrer neuesten Mitteilung zur „Mobilisierung privater und öffentlicher Investitionen und zum Ausbau öffentlich-privater Partnerschaften“ folgende Vorteile des PPP-Konzepts:

  • Gewährleistung einer auf Nachhaltigkeit ausgerichteten Bereitstellung von Infrastruktur und Schaffung von Anreizen zum Einsatz innovativer Lösungen,
  • Verbesserung der Umsetzung von Infrastrukturprojekten im Hinblick auf eine fristgerechte und haushaltskonforme Bereitstellung,
  • Unmittelbare Entlastung der öffentlichen Haushalte durch eine Verteilung der Finanzierungskosten auf längere Zeiträume (bis hin zur Verteilung auf die gesamte Lebensdauer der entsprechenden Infrastruktureinrichtungen),
  • Verbesserung der Teilung des Risikos der Infrastrukturbereitstellung zwischen öffentlichem und privatem Sektor, wodurch die Gesamtkosten von Infrastrukturprojekten gesenkt werden können,
  • Beschleunigung von Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten durch die Kombination öffentlicher Grundlagenforschung und privatwirtschaftlich orientierter Anwendungsforschung.

Trotz der genannten Vorteile entfällt in den Staaten der Europäischen Union bislang nur ein relativ geringer Anteil der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen auf PPP-Projekte. Zudem zeigt sich, dass die Umsetzung von Infrastrukturprojekten mittels Public-Private Partnerships in den neuen EUMitgliedsstaaten Mittel- und Osteuropas bislang nur eine geringe Bedeutung hat. Ursachen hierfür sind die hohe Komplexität von PPP-Modellen und die noch geringe Erfahrung bei der Durchführung von PPP-Projekten auf der Seite der öffentlichen Hand. Ebenso verfügt der private Sektor - und dabei insbesondere kleine und mittelständische Unternehmen (KMU) - noch über wenig Erfahrung mit der Teilnahme an PPP-Projekten.

Die Europäische Kommission unterstützt mit zahlreichen Programmen nachdrücklich die Initiierung und Durchführung von PPP-Projekten und benennt zahlreiche mit der Durchführung von PPP-Projekten zusammenhängende Herausforderungen. Die Institution erachtet daher Schulungen und Trainingsmaßnahmen als zwingend notwendig, um das erforderliche Wissen zur Vorbereitung und Durchführung von PPP-Vorhaben in den entsprechenden Stellen aufzubauen.